Beispiel 1 zur Souveränität
Die Politik des leeren Stuhls
Ein Wesensmerkmal der EU, vielleicht ihr Wesentlichstes überhaupt: Sie erlässt mit der Mehrheit von Stimmen Gesetze, die für alle Mitgliedstaaten bindend sind, also auch für jene, die dagegen gestimmt haben. Das passt nicht allen und nicht immer. Die Bemühungen einiger Regierungen, Mehrheitsbeschlüsse zu verhindern, grenzen mitunter ans Lächerliche. Ein Beispiel:
Zur Mitte des Jahres 1965 stand der Rat der Minister1 vor einer Entscheidung, die für Außenstehende von geringer, ja fast nebensächlicher Bedeutung sein mag, die aber im Prozess der fortschreitenden Integration2 von grundlegender Tragweite war. Im Kern ging es schon damals darum, ob die bis dahin recht erfolgreiche Wirtschaftsgemeinschaft sich zu einer politischen Union entwickeln sollte oder nicht. In der Gemeinschaft gab es nicht wenige Politiker, die eine politische Union, also einen Bundesstaat in Form der Vereinigten Staaten von Europa, verhindern wollten.
Es ging damals, 1965, um die Finanzen der Gemeinschaft, um ihren Haushalt. Der EWG-Vertrag von 1957 hat bestimmt3, dass die Gemeinschaft zunächst über keine eigenen Einnahmen verfügte, sondern Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten erhielt, um ihre Ausgaben zu finanzieren. Die Staaten legten jährlich fest, wie viel Geld die Gemeinschaft von ihnen erhalten sollte. So behielten sie die volle Souveränität über das, was die Gemeinschaft ausgeben konnte und wofür sie es ausgab.
Der Gründungsvertrag legte aber auch fest, dass die Kommission4 nach einigen Jahren prüfen musste, ob und wie die Gemeinschaft über eigene Einnahmen verfügen sollte5. Die Kommission musste dann rechtzeitig entsprechende Vorschläge unterbreiten, über die der Rat einstimmig (selbstverständlich!) zu entscheiden hatte.
Was bedeutet der Übergang von Finanzbeiträgen der Mitgliedstaaten zu Eigenmitteln der Gemeinschaft für die Souveränität der Staaten? Eine ganze Menge. Finanzbeiträge stammen aus den Haushalten der Mitgliedstaaten, sind also von deren Parlamenten durch die Haushaltsgesetzgebung genehmigt worden und unterliegen deren Kontrolle. Wenn nun beispielsweise Zolleinnahmen nicht mehr in die Kassen der Staaten fließen, sondern unmittelbar Einnahmen der Gemeinschaft werden, kann ihre Verwendung nicht mehr von den nationalen Parlamenten kontrolliert werden. Dieses Recht muss nun auf ein Europäisches Parlament (EP) übertragen werden. Dieses Parlament6 hatte im Jahr 1965 aber noch überhaupt keine gesetzgeberischen Rechte. Erstmals in der noch jungen Geschichte der Gemeinschaft hätte damit ein wichtiges Hoheitsrecht, nämlich das Haushaltsrecht, von den Staaten auf die Gemeinschaft übertragen werden müssen, wenn auch nur für einen kleinen Teil der Einnahmen. Die Regierungschefs einiger Mitgliedstaaten waren dazu bereit, andere zögerten noch, weil sie befürchteten, wenn erst einmal ein kleines Stück aus der bisher noch uneingeschränkten Souveränität der Nationalstaaten herausgebrochen würde, könnte bald von ihrer Souveränität nicht mehr viel übrig bleiben. Der Mut, den die Gründerväter der EWG von ihren Nachfolgern in den Regierungen erwartet und erhofft hatten, war in mindestens einer Hauptstadt dem Kleinmut gewichen, der von nun an so oft die weitere Entwicklung der Gemeinschaft zu einer politischen Union bremsen sollte. Oder anders gesagt: Manche Politiker waren nun, erst acht Jahre nach Gründung der Gemeinschaft, der Ansicht, der Gründungsvertrag sei mit seiner Forderung nach Souveränitätsverzicht zu weit gegangen, man sollte die Souveränität uneingeschränkt den Nationalstaaten belassen.
Im April 1962 hatte der Ministerrat in einer Verordnung,beschlossen7, einen Fonds zur Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik zu schaffen. Die Agrarpolitik verschlang damals etwa drei Viertel der Finanzen, die der Gemeinschaft von den Mitgliedstaaten überwiesen wurden. Noch voller Mut und Hoffnung hatten die Minister in der Verordnung vereinbart, dass der Fonds nur in den ersten drei Jahren aus den Finanzbeiträgen der Mitgliedstaaten gefüllt werden und danach eigene Einnahmen erhalten sollte, nämlich die Abschöpfungen8 auf die Agrareinfuhren der Staaten9. Die Verordnung von 1962 legte auch fest, dass der Ministerrat vor dem 1. Juli 1965 entscheiden musste, wie das geschehen sollte. Nach den Bestimmungen des EWG-Vertrags musste die Kommission dafür rechtzeitig einen Vorschlag vorlegen. Nun waren also drei Jahre vergangen und die Kommission hatte am 31. März 1965 ihren Vorschlag unterbreitet. Der Ministerrat hatte drei Monate Zeit, daraus eine Verordnung zu machen.
Fünf der sechs Staaten waren bereit, der Gemeinschaft erstmals eigene Einnahmen zuzugestehen, Frankreich nicht. Dort regierte zu dieser Zeit Charles de Gaulle10. Er war der Ansicht, dass Frankreich im Jahr 1956, als die Gründungsverträge ausgehandelt worden waren, ein schwaches Land war. Ein starkes Frankreich, wie es unter seiner Präsidentschaft seit 1959 geworden war, hätte niemals einem Verzicht auf Souveränität zugestimmt. Der Kommission warf er vor, sie hätte mit ihrem Vorschlag ihre Befugnisse überschritten.
Die Verhandlungen der Minister im Rat Ende Juni 1965 verliefen zäh. Frankreich hatte zu dieser Zeit noch die halbjährlich wechselnde Präsidentschaft im Rat inne. Als am 30. Juni gegen Mitternacht immer noch keine Einigung in Sicht war (zur Erinnerung: eine Entscheidung musste vor dem 1. Juli fallen), brach der französische Minister als Ratsvorsitzender die Sitzung ab, verließ den Sitzungssaal und hinterließ einen leeren Stuhl. Damit war es den übrigen Ministern unmöglich geworden, den gewünschten Beschluss zu fassen, wozu alle Stimmen erforderlich gewesen wären.
Frankreichs Minister blieben dem Rat und allen anderen Gremien der Gemeinschaft bis Ende des Jahres fern, ihr Stuhl blieb leer. Beschlüsse in den Bereichen Agrarpolitik und Handelspolitik waren damit unmöglich geworden, weil sie ja bis Ende 1965 noch einstimmig gefasst werden mussten. Diese „Politik des leeren Stuhls“ blockierte die Arbeit und Entwicklung der Gemeinschaft, die aus dieser Krise nicht ohne Schaden herauskam. Sie musste sich herauswinden mit einem Kompromiss, den man nicht einen faulen nennen darf, weil er die einzige Möglichkeit war, die Gemeinschaft am Leben zu erhalten.
Im Januar 1966 fanden die Regierungen der sechs Mitgliedstaaten den Kompromiss11, der einen Ausweg aus der Krise wies. Mehrheitsbeschlüsse waren nun, weil von der Gemeinschaft im Gründungsvertrag so vereinbart, nicht mehr zu verhindern. Wenn aber ein Minister erklärte, dass er einer Beschlussvorlage aus „sehr wichtigen eigenen Interessen“ nicht zustimmen könne, wurde gar nicht erst abgestimmt12. Man vereinbarte, in einem solchen Fall weiter zu verhandeln, bis ein Ergebnis erreicht war, dem alle zustimmen konnten, auch wenn darüber Monate und Jahre vergingen oder am Ende kein Ergebnis gefunden werden konnte. Formal war somit die Forderung des Gründungsvertrags nach Mehrheitsbeschlüssen erfüllt. Jeder Staat konnte aber weiterhin, wie bei einstimmigen Beschlüssen, ein unliebsames Ergebnis verhindern, hatte also de facto weiterhin ein Vetorecht13. Konsensverfahren wird dieses Schleichen um den heißen Brei genannt. Damit wurde den Ministern erspart, zu Hause erklären zu müssen, sie seien überstimmt worden. Dieses Abstimmungsverfahren hat fünf Jahrzehnte überlebt, etwas verändert zwar und nach und nach auf immer weniger Bereiche beschränkt.
Wer dieses Verhalten der Politiker lächerlich findet, kann sich der Zustimmung Vieler sicher sein und hat handfeste Gründe, die EU zu kritisieren. Wer jedoch dieses Verhalten der Politiker zwar lächerlich findet, aber auch nach Gründen sucht, warum sie sich so verhalten und ob sie vielleicht unter den Umständen der Tagesereignisse (Wahlen im eigenen Land, Druck der Interessenverbände, lautstarke Kritik der Opposition) gar nicht anders können, der kann in einer öffentlichen Diskussion keinen Applaus erwarten, bewertet aber die Ergebnisse und Misserfolge der europäischen Einigung auf die einzige realistische Weise.
Wenn man sich dies vor Augen hält, werden manche nebulösen Probleme der Gemeinschaft eher durchschaubar. Und es wird geradezu bewundernswert, dass die Zusammenarbeit der immer größer werdenden Gemeinschaft im Laufe der Jahrzehnte trotzdem immer enger werden konnte.
1 Definition siehe Glossar „Organe der EU“
2 Definition siehe Glossar
3 Art. 200 EWGV
4 siehe Glossar „Organe der EU“
5 Art. 201 EWGV
6 Die allmählich wachsenden Rechte des EP werden im Kapitel „Das EP – die eigenartige Versammlunng“ beschrieben
7 Verordnung 25 der EWG aus dem Jahr 1962, in: Amtsblatt der EG P30/1962
8 Abschöpfungen wurden die zollähnlichen Beträge genannt, die bei der Einfuhr von Agrarprodukten in die Gemeinschaft vom Importeur gezahlt werden mussten, damit die höheren Preise für inländische Produkte nicht unterboten wurden
9 Verordnung 25/1962, Art. 2 Abs.1
10 General Charles de Gaulle, geboren 1890, führte im Zweiten Weltkrieg von London aus den Widerstand Frankreichs gegen die deutsche Besatzung. Er war vom 8. Januar 1959 bis zum 28. April 1969 Präsident Frankreichs
11 Die „Luxemburger Erklärung“
12i Eine Abstimmung hätte ja zur Ablehnung des Gesetzentwurfs geführt, so dass der ganze Vorgang der Gesetzgebung wieder von vorn hätte anfangen müssen, eine langwierige Prozedur
13 Dieser Kompromiss war zwar rechtlich nicht fundiert, wurde aber respektiert. Ab 1966 wurde im Rat jahrelang nur im Konsens beschlossen